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国际大都市的“瘦身经”

来源: 作者:本刊记者 李 伟 2014年04月22日
[导读]  在城市发展历程中,随着内部发展条件和外部发展环境……
    城市更新古已有之。
    在城市发展历程中,随着内部发展条件和外部发展环境的不断变化,城市发展会面临各种机遇和挑战。成功的城市发展就是不断地调整内部发展条件和外部发展环境之间的应对关系,通过城市发展战略的适时转型,重新培育城市的竞争力。
    我国的城市产业布局大规模变化则始于20世纪50年代。而今天,在“城镇化”成为世纪关键词的转折点上,城市更新的浪潮一浪高过一浪,发展惯性导致大拆大建依然随处可见。如何将城市空间布局演化与城市产业布局调整科学地结合起来,是当前我国城市规划布局和建设改造面临的关键挑战。
    21世纪注定是城市群主导经济发展的世纪,也是国家城市空间布局向纵深处发展的转型期。
    2014年2月27日,习近平总书记在北京调研时,对城市发展和管理提出了新要求,首都北京即将迎来城市史上的一次大变革:伴随着首都城市功能定位的调整,一些非首都核心功能将被疏解。
    此次调研视察,不仅让京津冀三地“茅塞顿开”,也将为其他区域“城市群”的规划布局提供政策指引和改革样本。
    城市规划作为公共政策工具,其核心是对土地和基础设施等战略性发展资源进行空间配置。毫无疑问,城市规划对于城市的转型发展具有重要影响。合理的、具有前瞻性的城市规划能够有效地应对城市发展面临的机遇和挑战,并促进城市的经济、社会和空间转型。尽管各个国家和地区的体制不同,规划的作用方式也有差异,但是总结和梳理西方国家城市规划和城市群建设改造过程中的实践经验和失败教训,对我国合理控制大城市规模、合理发展周边城市和中小城市具有一定的指导和借鉴意义。


副中心或郊区新城肩挑重任
    为了控制主城区规模,避免因主城区功能过渡造成的市中心地区的居住和流动人口高度集聚、交通阻塞、环境质量下降等问题,国外城市主要通过在中心城市周边建设副中心和郊区新城的方式疏解主城区部分功能和人口,控制主城规模。
    规划建设城市副中心,推动城市由单中心向多中心转化。这种手段的核心是构建“多中心”的城市空间结构,疏解中心城区部分职能。比如东京,作为日本的首都,为缓解人口和产业在市中心高度集中引发的人
口、资源环境矛盾,规划了由城市中心、副中心及新城市化区构成的新的东京城市结构。其中,先期规划建设了的新宿、涩谷和池袋三个副中心城市,这三个副都心是东京市内重要的交通枢纽,与市中心的距离均为15平方公里左右,且都承担了中心城区的部分功能。后期,在三个副中心已初具规模的基础上,在城市中心的南部和东北部又规划了四个副中心。现在东京共有7个副中心,每个副中心既是所在地区的公共活动中心,同时也承担东京作为国际城市的某些职能。通过实施“副中心”战略,东京形成了分工明确、协调互补的网络化城市格局,在一定程度上实现了集中国际控制功能、扩散次级功能、控制城市规模过度扩张、建设国际城市的目标。美国洛杉矶在“多中心”的城市结构规划中,注重主要中心的综合性功能的配置和中心间交通的便捷性,即这些主要中心具备集中经济活动,提供居住房屋和个人发展机会,提供公共服务等功能,且中心之间有快速交通系统、高速公路相通,编织成巨大的中心网络,方便而有效地服务于整座城市,起到了很好的分解中心城市职能的作用。
    第二种方式,就是在郊区建设新城(包括卫星城),把市区的人口和产业疏解到城市以外的地区。在规划和建设新城方面,伦敦、巴黎、东京、纽约等具有代表性。这些城市新城的规划和建设呈现出以下特点:一是新城既有工业、又有其他部门和公共设施,注重城市中心职能的发挥,使得新城不仅仅是中心城区人口的“疏散点”,而是区域经济发展的中心。这样的新城对周围会产生很大的吸引力,使得新城富有活力,且规模不断扩大。如新城建设的先驱者——伦敦,在建设时就注重既能生活又能工作,讲究平衡和独立自主。新城在引进工业的同时注重引进科研、商务、金融及商业服务业等产业,合理的产业和功能配置,对周围产生很大的吸引力,新城的规模不断扩大。二是利用旧城建设新城,这种方式能很好地节约土地资源,而且能带动原有城镇的快速发展。如纽约部分新城是在原有城镇基础上扩建发展起来的;三是沿交通线选址建设新城。便利的交通能够加强新城与主城和其他地区间的联系,有利于产业和人口的集聚。如东京新城的选址一般都靠近铁路和高速公路干线。四是新城的设计各具特色。如有的纯属卧城、有的为工业城、有的为大学城、有的则以文化旅游和科研为主。


巧妙利用绿化带
    由地方政府设计实施的在城市建成区周围设置一定的城市增长边界,已经成为国外一种重要的遏制城市蔓延的土地利用规划手段。城市增长边界是一种概念上的增长边界,用以区分城市建成区和周边农用地。城市增长边界一般为一种实体性的植被屏障,即绿化带(Green Belt):绿化带是分布在城市或都市区周边一种有型的生态开敞空间,用以阻止城市增长。绿化带可以是农田,也可以是其它类型植被。在城市绿带的规划、建设和控制方面,伦敦是做的最好的城市。在1944年做大伦敦规划时,就有人建议在整个建成区的外围建一条大约16km宽的绿带环,以阻止伦敦的扩展,这种绿环并不是简单的植树种绿,而是由农业地区和游憩地区组成,绿带环内原有的小镇和村庄仍保持其特点。


废弃地“起死回生”
    “废弃地”主要是指现有城区内先前受到破坏的、已经不再使用或者使用效率较低的土地或者城区。美国对废弃地的再利用主要是政府给予一定的优惠政策以吸引投资商来此地开发投资,相对而言,比较偏重于政策的制定。具体包括以下途径来实现: (1)各级政府必须要明确废弃地的再开发利用的目的。(2)政府在废弃地内修建一定的基础设施, 通过改善基础设施环境来吸引投资者。(3)对私人投资者给予一定的激励政策,比如对已废弃的建筑物或场地的重新修建和利用给予一定的贷款支持,适当的减免税收和一定的法律保护等。(4)增加投资商保留部分废弃地的难度,激励其积极开发再利用。(5)为废弃地内各种基础设施的建设提供充足的资金,以提高废弃地周围社区的整体质量,从而吸引居民前来居住。(6)通过各种宣传途径向公众展示政府提供再开发利用废弃地的各项优惠政策,以达到吸引投资者的目的。


他山之石 可以攻玉
    当前,我国大城市的无限制蔓延和城市内部空间布局的不合理等问题非常突出,影响了区域一体化发展。国外进行城市化布局的经验告诉我们:对于大城市而言,应该探索实施“多中心”协调发展的城市空间结构,注重多中心城市建设中各个中心的就业、居住、公共服务等功能的完善,真正起到疏散中心城市产业和人口的作用,防止中心城市无限制蔓延;其次,要合理划定城市增长边界,用绿带将城市间进行隔离,为都市居民留足绿化空间并防止城市蔓延;当然,积极的政策引导也是高效利用资源进行城市规划的重要手段。
    强化和完善区域中心城市功能。区域性中心城市要着眼于强化和完善功能,发挥在区域和省域经济社会发展中的辐射和带动作用。推动特大城市中心城区部分功能和产业向卫星城疏散,加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享。沿海中心城市要加快产业转型升级,提高参与全球产业分工的层次,延伸面向腹地的产业和服务链,加快提升国际化程度和国际竞争力。内陆中心城市要加大开发开放力度,健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系,提升要素集聚、科技创新、高端服务能力,发挥规模效应和带动效应。区域重要节点城市要完善城市功能,壮大经济实力,加强协作对接,实现集约发展、联动发展、互补发展。
    合理扩大中小城市规模和数量。中小城市要合理扩大规模,适当增加数量,强化优势,突出特色。县域城市化要以地方资源为基础产业,把潜在的资源禀赋优势转化为现实的城市竞争优势,通过小城市的发展,推动工业化和农业产业化的发展。可以根据不同的资源优势,发展矿产开采加工业、现代农业、旅游业等。也可以根据区位优势和交通优势,发展卫星城市,为大中城市提供服务配套产业,如劳动密集型产业。还可以利用县域人力资源、土地资源等优势,承接大中城市向下游转移的产业。
    高度重视小城镇发展。城镇密集区和中心城市周边的小城镇,要以组团式布局形态与中心城市或其他城市形成合理的功能分工,形成为中心城市服务的特定功能的小城镇。距中心城市较远的小城镇,要完善基础设施和公共服务,发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇,强化为农业,农村和农民的服务功能,带动当地农业和农村经济的发展。
    采用多中心的城市空间布局模式。多中心的城市空间布局模式能够疏解城市主城区的部分职能和人口,从而有效控制城市“摊大饼”式扩张和缓解“城市病”,可以从建设城市副中心和新城等方面入手。一是建设城市副中心。城市副中心是一个仅次于城市主中心、承担城市诸多主要功能的综合性城市区域。对于主城区功能过渡、接近饱和的大城市而言,可实施“一主一副”或“一主多副”的多中心城市空间布局,通过主城区部分职能的疏解和产业的转移,优化城市空间布局,实现城市功能与资源的更合理配置。二是建设新城,有效的疏解城区的部分人口和产业。新城的建设需要注意以下几个方面的问题:1)在离中心城市一定范围内建设新城,新城与主城之间有绿带作为隔离,同时要有便捷的交通联系。2)要建设多元化复合功能的新城。近年来,我国新城建设热潮中屡屡出现的“空城”、“睡城”等现象表明单一功能的新城难以起到疏解中心城区产业和人口的作用。3)注重产业发展对新城的支撑作用,避免单一产业的发展造成的新城发展的动力不足。4)要注重新城基础设施的配套和完善,增强新城对产业和人口的吸引力。5)新城的建设和发展要讲究特色,注重与城区和周边城镇的差异化发展,增强新城发展集聚力与竞争力。
    科学划定城市增长边界。城市增长边界是由政府实施的在城市建成区周围设置一定的控制边界。在此范围之外,不鼓励或者不允许进行城市开发和建设,其基本功能是抑制城市规模的发展。首先,城市发展边界的划定需建立在确定未来城市的具体用地规模,明确城市未来的发展方向和空间框架的基础上的。其次,边界的设置可以以绿化带或者农田的形式进行。值得注意的是,如果政府仅仅把这个边界看作是城市未来规划的一部分,那无疑会大大削弱城市增长边界的权威性和影响力。因此,从城市发展和耕地保护的角度来讲,有必要从国家层面上以法律的形式对这一边界进行界定,避免出现类似城市规划被任意改动的局面。
完善城市内部空间结构,提升城市紧凑度。完善城市内部用地结构,不仅可以提高城市内部土地利用率,而且也有利于改善居民生活,提高生活质量。对于城市用地结构的调整,可以从进行功能分区、提高城市土地利用混合度、提高低效土地利用效率三个方面来进行。
    一是进行合理功能分区。城市本身就是一个复杂的聚合体,需要实现功能的综合化,即实行功能分区,从单纯的工厂、商店、住宅、学校转化为一定规模的工业区、商业区、住宅小区、文化教育区等,以节约土地和各类管线,改善环境,发挥城市聚集效应。但是值得注意的是,我们不能过分强调城市的功能分区,而忽视各类功能区之间的联系,从而降低城市的综合功能与活力。因此需要在功能分区的基础上在局部地段的城市用地上实行功能组合,通过提高土地的混合利用度,把各种城市经济活动有机联系在一体,提高城市综合运转效率。
    二是提高土地混合利用度。土地的适度混用能够有效地改善土地用途单一带来的诸多问题,在实际城市规划与建设中应该适当考虑城市土地的混合使用。首先,应强调城市开发强度的平衡,防治部分地段超强度开发。其次,城市人流汇聚点要均衡分置,城市办公楼、行政中心、商区、住宅区、教育、医疗等公共资源要合理安排。第三,商区、生活区、工作区应有机互补,避免时差上的空间闲置浪费,减少居民区工作人员上班通行时间。四是生产区、工业区、科技园区等生产制造、研发类企业区要针对其特点,合理适度安排土地混合使用。第五,不管是工业区、住宅区等,单体都不应该过大,杜绝建设单体过大的单一功能,并且强调留足必要的公共交通道路用地和公共停车设施。第六,应当坚持绿化用地的足量安排和合理配置。
三是进行城市内部挖潜。对城市内部土地挖潜,对城市内部闲置地块、低效利用地块等采取特殊的激励政策,提高这类地块的土地利用效率。一般可通过旧城改造(包括城中村改造)和城市中心区产业“退二进三”(简称“退二进三”)等方式来实现。一是要将城市中的“棚户区”、“城中村”作为重点部位,充分利用城中村、老城区、闲置厂房、闲置仓库等土地,引导城市住宅、商业和服务业项目建设同旧城改造有机结合,增加建设项目投资强度,提高建筑容积率,努力改变旧城矮、空的现状,不断提高土地资源利用效率。但是值得注意的是,旧城改造不等于大拆大建,在改造过程中需要注意保护城市原有文化脉络和原有社会结构,即应该尊重历史、传统、与现在并存,维护弱势群体利益,保护地方特色的延续、维持城市物质环境的多样性和尊重公共空间的建设。二是可利用不同区位的土地级差地租效益进行产业转移,在工业用地占据着的城市中心以效益高的第三产业用地置换效益低的第二产业用地,促使城市中心形成以第三产业用地为主的合理的产业结构,工业企业向城市郊区的产业园区转移并集聚发展。实现市区土地的“退二进三”,既为工厂企业更新改造创造了新机会,又可改善城市社会经济活动的区位环境与条件,挖掘出第三产业发展所需的城市用地,通过合理置换,提高了单位土地的产值率,使黄金地段真正发挥黄金效益,提高土地的集约利用程度。
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